Especialista destaca que após sete meses de vigência, decreto ainda revela um conjunto significativo de inconsistências que dificultam a sua aplicação prática e adequada compreensão
Por Fabricio Soler*
O Sistema de Logística Reversa (SLR) de embalagens de plástico a cargo dos fabricantes, dos importadores, dos distribuidores e dos comerciantes foi disciplinado pelo Decreto nº 12.688, de 21 de outubro de 2025, que estabelece as normas e os critérios para a sua implementação, estruturação e operacionalização em território nacional.
O Decreto completa sete meses de vigência; não obstante, ainda revela um conjunto significativo de inquietudes que têm dificultado a sua aplicação prática, a sua adequada compreensão pelos agentes obrigados e, em última análise, a sua efetividade regulatória. As inquietudes examinadas no presente artigo decorrem, dentre outros aspectos, de lacunas normativas, omissões relevantes, matérias de caráter controverso, bem como de redação imprecisa ou ambígua de dispositivos, cuja interpretação tem suscitado dúvidas jurídicas relevantes e insegurança quanto ao cumprimento das obrigações dele oriundas.
Compartilho algumas de minhas inquietudes, as quais espero venham a ser oportunamente endereçadas e esclarecidas pela União, de modo a conferir a necessária segurança jurídica aos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes de embalagens plásticas, bem como aos agentes econômicos que comercializam produtos acondicionados em embalagens de plástico. Dentre elas, destacam-se as seguintes:
Objeto do Sistema de Logística Reversa (SLR)
Abrangência das embalagens plásticas primárias, secundárias e terciárias
Inquietude: impõe-se esclarecer se o objeto do sistema de logística reversa se limita às embalagens plásticas primárias, secundárias e terciárias que compõem a fração seca dos resíduos sólidos urbanos.
Há interpretações que sustentam que o escopo do SLR alcançaria não apenas as embalagens de plástico que compõem os resíduos sólidos urbanos, mas se estenderia também às embalagens de plástico de diferentes origens, como as embalagens industriais. Tal entendimento, data maxima venia, não nos parece juridicamente defensável, pois contraria os expressos dizeres do art. 33, caput, da Lei 12.305/2010, que restringe a estruturação e implementação de sistemas de logística reversa às embalagens que devem retornar após o uso pelo consumidor, integrando, assim, o fluxo dos resíduos domiciliares e, portanto, dos resíduos sólidos urbanos.
Alcance dos produtos de plástico equiparáveis às embalagens de plástico
Inquietude: faz-se necessário esclarecer se os produtos de plástico equiparáveis às embalagens — notadamente pratos, copos e talheres — constituem um rol exaustivo ou meramente exemplificativo para fins da obrigação de implementar sistema de logística reversa.
Há quem defenda que o art. 4º, inciso I do referido Decreto ao aludir a “pratos, copos e talheres” para definir produtos de plástico equiparáveis às embalagens de plástico, não o faz de forma taxativa, exaustiva, mas sim, de forma ilustrativa, exemplificativa, de modo que tal definição poderia ser aplicada a outros produtos. Tal exegese, contudo, tem o potencial de acarretar uma excessiva ampliação na aplicação de tal conceito, com efeitos jurídicos relevantes, na medida em que poderá sujeitar fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes de outros produtos plásticos equiparáveis — tais como canudos, mexedores de bebidas, sacolas plásticas, embalagens destinadas a serviços de delivery, hastes flexíveis (cotonetes), balões, palitos de pirulito, entre outros — à obrigação de estruturar SLR, ainda que inexista previsão normativa expressa nesse sentido. Essa ampliação interpretativa suscita preocupações sob a ótica da legalidade estrita e da segurança jurídica, porquanto cria obrigações regulatórias não claramente delimitadas pelo texto normativo, impondo deveres relevantes aos agentes econômicos com base em critérios indeterminados e de difícil previsibilidade.
Metas de Conteúdo Reciclado
Metas relativas ao conteúdo reciclado incorporado às embalagens plásticas
Inquietude: revela-se imprescindível o reconhecimento de um regime de transição para o atendimento das metas de conteúdo reciclado, especialmente nos exercícios de 2026 e 2027, tendo em vista que a plataforma oficial de rastreabilidade do conteúdo de material reciclado incorporado às embalagens de plástico ainda não foi formalmente declarada pela União.
O Decreto nº 12.688, de 2025, estabelece metas quantitativas obrigatórias para o índice de conteúdo reciclado a ser incorporado às embalagens plásticas, com exigibilidade a partir de janeiro de 2026. Todavia, a ferramenta destinada à rastreabilidade e à comprovação do atendimento a tais metas ainda depende de ato específico do Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima (MMA), o qual, até o presente momento, não foi editado.
Em decorrência disso, afigura-se juridicamente razoável sustentar que a exigência de cumprimento das metas de conteúdo reciclado deva ser harmonizada com o prévio reconhecimento, pela União, da plataforma oficial de comprovação. Tal reconhecimento, contudo, ainda não se concretizou, não obstante o fato de a minuta de ato do MMA ter sido submetida à consulta pública entre os meses de janeiro e março do corrente ano, permanecendo, até o momento, sem publicação definitiva. Essa ausência normativa compromete a previsibilidade regulatória e dificulta o pleno cumprimento das obrigações impostas, impondo ônus desproporcionais aos agentes econômicos e fragilizando os princípios da segurança jurídica, da boa-fé e da confiança legítima que devem nortear a atuação do Poder Público no exercício de sua função regulatória.
Regulamentação específica aplicável às embalagens plásticas (primárias, secundárias e terciárias)
Inquietude: mostra-se imprescindível delimitar com maior precisão o alcance do disposto no § 3º do art. 33 do Decreto nº 12.688, de 2025, segundo o qual “as metas de conteúdo reciclado não se aplicam às embalagens que possuam regulamentação específica, inclusive de alimentos”.
Embora o regulamento alcance, em linhas gerais, as embalagens plásticas primárias, secundárias e terciárias, o referido dispositivo apresenta redação genérica e lacunosa, não permitindo inferir, com segurança, se a hipótese de regulamentação específica — apta a afastar a incidência das metas de conteúdo reciclado em embalagens de plástico — se restringe exclusivamente às embalagens primárias ou se, porventura, alcança também as embalagens secundárias e terciárias, em relação às quais, em tese, continuariam sendo exigíveis tais metas.
Ademais, torna-se fundamental esclarecer os critérios e a forma de comprovação da existência de regulamentação específica apta a justificar a excepcionalidade prevista no decreto. Data maxima venia, as restrições técnicas e regulatórias que inviabilizam ou limitam a incorporação de conteúdo reciclado não se circunscrevem às embalagens plásticas primárias destinadas ao acondicionamento de alimentos, estendendo-se a outros produtos e segmentos igualmente submetidos a exigências normativas específicas, os quais, por razões técnicas, sanitárias ou regulatórias, também podem se enquadrar na exceção legal às metas de conteúdo reciclado para as embalagens de plástico primárias.
A ausência de balizas claras quanto ao alcance objetivo dessa exceção compromete a previsibilidade regulatória e expõe os agentes econômicos a interpretações divergentes por parte dos órgãos de controle e fiscalização, em detrimento dos princípios da segurança jurídica, da legalidade e da confiança legítima.
Em síntese, embora o sistema de logística reversa de embalagens plásticas represente instrumento central para a efetividade da Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) e da Estratégia Nacional de Economia Circular (ENEC), os desafios e inquietudes apontados evidenciam que a sua implementação demanda cautela regulatória, clareza normativa e coerência sistêmica. Lacunas interpretativas, omissões relevantes e indefinições quanto ao alcance de obrigações, metas e exceções comprometem a previsibilidade necessária para que fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes possam estruturar, de forma eficiente e responsável, o SLR. Nesse contexto, impõe-se que a atuação da União seja norteada pelos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, de modo a compatibilizar os objetivos do Decreto com as condições técnicas, sociais, operacionais, educacionais, culturais e econômicas atualmente existentes no mercado nacional.
A estruturação do sistema de logística reversa de embalagens plásticas deve, portanto, ocorrer de forma gradual e progressiva, com transições normativas adequadamente reconhecidas, critérios objetivos de comprovação e parâmetros interpretativos claros, resguardando-se a segurança jurídica e a isonomia entre todos os agentes obrigados pela PNRS e pelo Decreto nº 12.688, de 2025. Somente assim será possível assegurar que as obrigações impostas sejam universalmente aplicáveis, juridicamente exigíveis e ambientalmente eficazes, evitando-se distorções concorrenciais, assimetrias regulatórias e riscos de responsabilização indevida, em consonância com a boa governança regulatória e com a necessária previsibilidade das políticas públicas ambientais.
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